“Planejar consiste, basicamente, em decidir com antecedência o que será feito para mudar condições insatisfatórias no presente e evitar que condições adequadas venham a deteriorar-se no futuro”
(Chorny, apud BRASIL: 2006).
O planejamento é uma das características mais distintivas do gênero humano em relação aos animais. A percepção de que é possível estimar as conseqüências futuras de uma ação realizada no presente fizeram Matus afirmar que “o planejamento não é nada mais do que o cálculo que precede e preside a ação”. Em síntese, os seres humanos aplicam-se para garantir que os objetivos desejados individual e ou coletivamente sejam alcançados através de ações premeditadas, considerando benefícios futuros e custos presentes.
Quando o espaço de análise se amplia para a gestão pública, o planejamento não é mais apenas uma opção à improvisação. Ele é obrigatório como um instrumento de gestão das organizações públicas e acompanha compulsoriamente a execução das políticas públicas.
Todo o gestor público se obriga a respeitar as normas do direito público, que estabelece que o gestor só possa realizar alguma ação se for expressamente autorizado a fazê-la. O princípio da legalidade, assim, obriga a que, todos os anos, os gestores públicos se comprometam a apresentar ao poder legislativo a previsão das receitas públicas e os gastos que serão realizados pela esfera administrativa correspondente.
Aprovada esta previsão e esta proposta de aplicação dos recursos públicos em ações e serviços de interesse social, o governo está autorizado legalmente a executar esta previsão de receitas e gastos. Este processo é chamado de processo orçamentário, e tem algumas especificidades técnicas que apresentaremos a seguir.
Orçamento Público
O orçamento público é um instrumento legal em que são previstas as receitas e fixadas às despesas de um determinado ente político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para o exercício financeiro.
Lei:
A Lei 4320/64 que institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, em seu artigo 34, afirma que “o exercício financeiro coincidirá com o ano civil”.
Dessa forma, o orçamento público apresenta-se com um instrumento importante na gestão dos recursos públicos, já que ele permite que a sociedade controle as despesas efetuadas e as receitas arrecadadas. O orçamento público tem alguns princípios que orientam a sua elaboração: Unidade, Universalidade, Anualidade, Equilíbrio, Publicidade e Clareza.
Vejamos alguns detalhes de cada princípio a seguir:
Os Aspectos Legais do Orçamento
A Constituição Federal estabelece que o planejamento governamental não tem apenas um orçamento obrigatório por lei, mas três leis orçamentárias que se complementam. O planejamento mais amplo, feito para um período de quatro anos, é chamado de Plano Plurianual - PPA e é elaborado no primeiro ano de cada gestão para embasar o segundo, terceiro e quarto ano da gestão vigente e o primeiro ano da gestão seguinte, quando será novamente elaborado.
Lei:
As determinações legais sobre a prática orçamentária no Brasil estão fundamentadas na Constituição Federal, nos artigos 165 a 169, na▪Lei nº 4.320, de 17 de Março de 1964, que instituiu normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e demonstrações financeiras da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e na Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000, também conhecida como Lei da Responsabilidade Fiscal.
A idéia do PPA é que ele seja uma proposta que ultrapassa o período de um mandato, garantindo continuidade à ação governamental. Durante a vigência do PPA é possível (e necessário) fazer revisões e atualizações (em geral anuais) no seu conteúdo, tornando-o um instrumento sempre orientado pelas estratégias de governo e atualizado pelas necessidades da conjuntura.
A partir dos programas incluídos no PPA, que agregam um conjunto de ações que tenham a mesma finalidade, é possível organizar a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, que estabelece, todos os anos, a previsão da receita para o próximo exercício, e indica as prioridades do governo extraídas do PPA.
A aprovação da LDO estabelece os parâmetros para o governo elaborar a Lei do Orçamento Anual – a LOA, que corresponde à seleção das ações do PPA que serão realizadas, e os montantes detalhados para cada uma das atividades programadas para as ações do governo no ano seguinte à sua aprovação.
Essas leis, as bases do planejamento governamental no Brasil, estabelecem limites ao poder dos governantes, que não podem, por exemplo, criar impostos que onerarão os contribuintes no mesmo exercício, ao mesmo tempo em que o obrigam a discriminar os gastos públicos e seus objetivos, dando transparência à ação governamental e permitindo o controle dos gastos públicos pelos órgãos de fiscalização, pelos representantes da população com mandato (vereadores, deputados e senadores) e diretamente pela sociedade através da participação popular.
A estrutura do PPA e da LOA deve ter uma organização programática compatível com as fontes de recurso e as funções habitualmente desenvolvidas por cada executor do orçamento.
Por conta disso, desde o Pacto de Gestão, que padronizou os blocos de financiamento do SUS e seus componentes, sugere-se que os municípios criem seus PPAs e LOAS na mesma lógica dos blocos de financiamento da Portaria nº 204/2007 (Atenção Básica, Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; Vigilância em Saúde; Assistência Farmacêutica e Gestão do SUS), pois ela facilitará a captação de recursos de transferências intergovernamentais, a execução orçamentária e o seu acompanhamento.
O Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário é a série de passos ou processos, articulados entre si, que se repetem em períodos prefixados, através dos quais orçamentos sucessivos são preparados, votados, executados, avaliados, controlados e tem suas contas julgadas pela Corte de Contas, num processo de contínua realimentação. Como você pode observar, o ciclo orçamentário é maior do que o conceito de exercício, já que ele se inicia no exercício anterior ao de execução do orçamento, e se conclui no exercício seguinte ao da execução do orçamento, ocupando praticamente o período de três exercícios.
Clique e veja o Modelo de Programação Anual de Saúde:
A cada final de exercício (ano da execução orçamentária), o Gestor elabora o Relatório Anual de Gestão, comparando o planejado com o executado, avaliação útil para a elaboração da Programação Anual de Saúde do próximo ano. O Relatório Anual de Gestão é o instrumento que apresenta os resultados alcançados pela gestão, indicando o percentual (%) de realização de cada meta física e/ou financeira estabelecida para cada ação incluída na Programação Anual de Saúde. O detalhamento da aplicação dos recursos repassados pelas outras esferas de governo através de seus Fundos de Saúde, e dos recursos próprios do município para fins de comprovação do cumprimento da Emenda Constitucional 29 é importante para garantir transparência à gestão do SUS em cada esfera de governo.
As orientações gerais para o fluxo do Relatório Anual de Gestão, após a apreciação e aprovação pelo Conselho Municipal de Saúde, seguem as orientações da Portaria Nº 3.176, de 24 de dezembro de 2008.
Saiba mais:
Um modelo básico sugerido para elaborar o Plano de Saúde do município pode ser encontrado no site da SES-SC, o qual se encontra disponível no endereço eletrônico www.saude.sc.gov.br, na barra de ferramentas - PlanejaSUS.
Da mesma forma, a SES também disponibiliza em seu site uma ferramenta para apoiar os gestores municipais a elaborar os seus Relatórios Anuais de Gestão – RAG.
Saiba mais:
Você pode saber mais sobre os instrumentos de gestão do SUS lendo o Manual número 2 do PlanejaSUS, “Instrumentos de Gestão”, que encontra-se disponível no site (www.saude.sc.gov.br) no link PlanejaSUS, juntamente com outros materiais instrucionais do Sistema de Planejamento do SUS.
Neste estudo você conheceu um pouco sobre a complexidade envolvida no planejamento e gestão Governamental, alguns parâmetros e modelos foram apresentados para orientação nesta difícil tarefa, mas tenha presente que cada situação deve manter sua especificidade. Para verificar seu aprendizado, faça a autoavaliação a seguir.
